DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO
TÍTULO I
DE LA NORMATIVA DE APLICACIÓN GENERAL
CAPÍTULO ÚNICO
Artículo 1º.- Principios generales.
Esta ley regula la administración financiera del Estado, que comprende el conjunto de sistemas, las normas básicas y los procedimientos administrativos a los que se ajustarán sus distintos organismos y dependencias para programar, gestionar, registrar, controlar y evaluar los ingresos y el destino de los fondos públicos, a fin de:
a) lograr que las acciones en materia de administración financiera propicien economicidad, eficiencia, eficacia y transparencia en la obtención y empleo de los recursos humanos, materiales y financieros, con sujeción a las normas legales pertinentes;
b) desarrollar sistemas que generen información oportuna y confiable sobre las operaciones;
c) fomentar la utilización de técnicas modernas para la investigación y la gestión financiera; y
d) emplear a personal idóneo en administración financiera y promover su especialización y actualización.
Artículo 2º.- Sistema Integrado de la Administración Financiera.
A los efectos previstos en el artículo anterior establécese el Sistema Integrado de Administración Financiera - en adelante denominado SIAF- que será obligatorio para todos los organismos y entidades del Estado y se regirá por el principio de centralización normativa y descentralización operativa, con el objetivo de implementar un sistema de administración e información financiera dinámico, que integre y armonice las diferentes tareas derivadas de la administración de los recursos asignados a las entidades y organismos del Estado para el cumplimiento de sus objetivos, programas, metas y funciones institucionales, estableciendo los mecanismos de supervisión, evaluación y control de gestión, necesarios para el buen funcionamiento del sistema.
El SIAF estará conformado por sistemas de:
- presupuesto,
- inversión,
- tesorería,
- crédito y deuda pública,
- contabilidad; y
- control.
Artículo 3º.- Ambito de aplicación.
Las disposiciones de esta ley se aplicarán en los siguientes organismos y entidades del Estado:
a) Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, sus reparticiones y dependencias;
b) Banca Central del Estado;
c) Gobiernos departamentales;
d) Entes autónomos y autárquicos;
e) Entidades públicas de seguridad social, empresas públicas, empresas mixtas y entidades financieras oficiales;
f) Universidades nacionales;
g) Consejo de la Magistratura;
h) Ministerio Público;
i) Justicia Electoral;
j) Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados;
k) Defensoría del Pueblo; y
l) Contraloría General de la República.
Las disposiciones de esta ley se aplicarán en forma supletoria a las municipalidades y, en materia de rendición de cuentas, a toda fundación, organismo no gubernamental, persona física o jurídica, mixta o privada que reciba o administre fondos, servicios o bienes públicos o que cuente con la garantía del Tesoro para sus operaciones de crédito.
Artículo 4º.- Organismos y entidades responsables.
El SIAF será reglamentado por el Poder Ejecutivo y coordinado por el Ministerio de Hacienda, con sujeción a las atribuciones otorgadas por la presente ley y por las disposiciones legales aplicables a la materia.
El Ministerio de Hacienda tendrá a su cargo la administración del Sistema de Presupuesto, Inversión Pública, Tesorería, Crédito y Deuda Pública y Contabilidad, de conformidad con esta ley y demás disposiciones legales.
TÍTULO II
DEL SISTEMA DE PRESUPUESTO
CAPÍTULO I
DE LAS DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 5º.- El Presupuesto General de la Nación.
El Presupuesto General de la Nación, integrado por los presupuestos de los organismos y entidades mencionados en el Artículo 3o. de esta ley, es el instrumento de asignación de recursos financieros para el cumplimiento de las políticas y los objetivos estatales. Constituye la expresión financiera del plan de trabajo anual de los organismos y entidades del Estado. En él se preverá la cantidad y el origen de los ingresos, se determinará el monto de los gastos autorizados y los mecanismos de financiamiento. Se elaborará por programas y con técnicas adecuadas para la asignación de los recursos financieros del Estado.
Como sistema, el presupuesto es el conjunto de normas, técnicas, métodos y procedimientos empleados y de organismos involucrados en el proceso presupuestario, en sus fases de programación, formulación, aprobación, ejecución, modificación, control y evaluación de los ingresos y egresos y su financiamiento.
Artículo 6º.- Principios presupuestarios.
El Presupuesto General de la Nación se administrará con sujeción a los principios de universalidad, legalidad, unidad, anualidad y equilibrio, entendiéndose por los mismos:
a) Universalidad: que todos los ingresos y todos los gastos realizados por los organismos y entidades del Estado deben estar expresamente presupuestados;
b) Legalidad: los ingresos previstos en la Ley de Presupuesto son estimaciones que pueden ser superadas por la gestión de los organismos recaudadores. Los gastos autorizados en la ley de Presupuesto constituyen el monto máximo a ser desembolsado y, en ningún caso, podrán ser sobrepasados, salvo que otra ley así lo establezca;
c) Unidad: que todos los ingresos, gastos y financiamientos componentes del Presupuesto General de la Nación deben incluirse en un solo documento para su estudio y aprobación;
d) Anualidad: que el Presupuesto General de la Nación incluirá las estimaciones de los ingresos y la programación de gastos correspondientes al ejercicio fiscal de cada año, sin perjuicio de la vigencia de planes de acción e inversión plurianuales; y
e) Equilibrio: que el monto del Presupuesto de gastos no podrá exceder el total del presupuesto de ingresos y el de financiamiento.
Artículo 7o.- Normas presupuestarias.
Los presupuestos se elaborarán observando las siguientes normas fundamentales:
a) en ningún caso los organismos y entidades del Estado incluirán en sus presupuestos recursos para desarrollar planes o programas que no guarden relación directa con sus fines y objetivos establecidos por la Constitución, la ley o sus cartas orgánicas;
b) la descentralización de los recursos financieros del Estado hacia los gobiernos departamentales se implementará conforme a los planes de desarrollo por áreas geográficas y a programas de carácter general del Gobierno Central; y
c) en la Ley del Presupuesto General de la Nación no se incluirá ninguna disposición que tenga vigencia fuera del ejercicio fiscal, ni disposiciones o cláusulas que modifiquen o deroguen a otras leyes de carácter permanente.
Artículo 8º.- Lineamientos del Presupuesto General de la Nación.
El Poder Ejecutivo determinará anualmente, por decreto, los lineamientos del Presupuesto de la Administración Central y de los Entes Descentralizados, conforme con lo establecido en el Artículo 14 de la presente ley.
Artículo 9º.- Criterios.
En los presupuestos de los organismos y entidades del Estado se aplicarán los siguientes criterios de administración financiera:
a) los ingresos se estimarán bajo el principio de disponibilidad, sin perjuicio de las previsiones y pago de las obligaciones;
b) las estimaciones de ingresos constituyen metas a conseguir que pueden ser superadas por efectos de una mayor recaudación durante el ejercicio financiero; pero de no ser alcanzadas, el faltante necesario deberá ser cubierto por los mecanismos establecidos en esta ley;
c) las asignaciones o créditos presupuestarios constituyen límites máximos para contraer obligaciones de pago durante el ejercicio financiero; y
d) una vez deducido el valor contabilizado de la deuda flotante y los fondos que tienen afectación específica, el saldo disponible en cuenta al 31 de diciembre será destinado únicamente a financiar el presupuesto del siguiente ejercicio, dentro del marco de la política monetaria del Gobierno.
Artículo 10.- Terminología Presupuestaria.
A los efectos de esta ley se entenderá por:
a) Programa: El instrumento presupuestario destinado a cumplir las funciones del Estado y sus planes a corto plazo y por el cual se establecen objetivos, resultados y metas a cumplirse mediante un conjunto de acciones integradas y obras específicas coordinadas, empleando los recursos humanos, materiales y financieros asignados a un costo global y unitario. Su ejecución queda a cargo de una unidad administrativa;
b) Subprograma: La división de programas complejos a fin de facilitar la ejecución en un campo específico. En el subprograma se fijan metas parciales que serán alcanzadas mediante acciones concretas y específicas por unidades operativas; y
c) Proyecto: Es el conjunto de obras que se realizarán dentro de un programa o subprograma de inversión para la formación de bienes de capital. Su ejecución estará a cargo de una unidad administrativa capaz de funcionar con eficacia en forma independiente.
La ejecución de proyectos de inversión financiados con recursos del crédito público externo debe realizarse conforme al plan operativo anual, cumpliendo además con las regulaciones expedidas por el Ministerio de Hacienda relacionadas con el avance físico-financiero y el plan financiero de cada proyecto en ejecución.
Artículo 11.- Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos.
El clasificador presupuestario de ingresos, gastos y financiamiento, es un instrumento metodológico que permite la uniformidad, el ordenamiento y la interrelación de la información sobre los organismos y entidades del Estado, relativa a sus finalidades y funciones, así como de los ingresos y gastos, que serán previstos en el Presupuesto General de la Nación, considerando toda la gama posible de operaciones.
El clasificador presupuestario servirá para uniformar las transacciones financieras y facilitar el análisis de la política fiscal, así como la ejecución, modificación, control y evaluación del Presupuesto.
Al sancionarse la Ley del Presupuesto General de la Nación también se aprobará como anexo el clasificador presupuestario que regirá durante el correspondiente ejercicio fiscal. A tal efecto, el anexo respectivo respetará los siguientes lineamientos:
a) el Presupuesto se presentará clasificado de acuerdo con las orientaciones que se enumeran en las clasificaciones de gastos e ingresos;
b) las clasificaciones de los ingresos y de los gastos del Presupuesto servirán para ordenar las transacciones financieras y facilitar el análisis de la política fiscal y la programación, ejecución y control del presupuesto;
c) los gastos se clasificarán atendiendo a las finalidades que persiguen;
d) la clasificación del gasto según su objeto determina la naturaleza de los bienes y servicios que el Gobierno adquiere para desarrollar sus actividades;
e) la clasificación económica del gasto determina el destino del mismo en: consumo, transferencia e inversión de los bienes y servicios que adquiere el Gobierno para desarrollar sus actividades;
f) la clasificación funcional del gasto determina las finalidades específicas, según los propósitos inmediatos de la actividad gubernamental;
g) la clasificación sectorial del gasto determina los sectores de la economía en que se realiza el mismo; y
h) los ingresos se clasificarán básicamente en: corrientes y de capital.
Artículo 12.- Estructura del Presupuesto General de la Nación.
El Presupuesto General de la Nación contendrá la siguiente información básica:
a) presupuesto de ingresos, corrientes y de capital, provenientes de la recaudación de impuestos, tasas, contribuciones, ventas de bienes y servicios, rendimientos del capital, regalías, herencias, legados y donaciones, así como las utilidades correspondientes de las empresas públicas o mixtas y entes descentralizados y cualquier otro recurso financiero que se estime recaudar durante el año;
b) presupuesto de gastos, corrientes y de capital, destinados al cumplimiento de los planes, programas y proyectos que, en lo que corresponda, será estructurado por Departamentos;
c) presupuesto de financiamiento, que incluye los ingresos generados por el crédito público y las recuperaciones de préstamos, y los gastos para atender las amortizaciones de capital y las demás aplicaciones de naturaleza financiera; así como la disponibilidad de caja resultante al cierre del ejercicio fiscal;
d) anexo del personal, con la cantidad, naturaleza y denominación de cargos, así como las categorías y remuneraciones correspondientes; y
e) el presupuesto de las empresas públicas contará además con anexos de cálculo analítico de costos y rendimiento de bienes y servicios.
CAPÍTULO II
DE LA PROGRAMACIÓN, FORMULACIÓN Y ESTUDIO DEL PROYECTO
DE PRESUPUESTO
Artículo 13.- Programación del Presupuesto.
Los proyectos de presupuesto se formularán sobre la base de los siguientes criterios de programación:
a) la programación de ingresos será la estimación de los recursos que se recaudarán durante el Ejercicio Fiscal. Dicha programación tomará en cuenta el rendimiento de cada fuente de recursos, las variaciones estacionales previstas, los estudios de la actividad económica interna y externa y el análisis del sistema administrativo de percepción de impuestos, tasas, multas, contribuciones y otras fuentes de recursos financieros, mencionados en el inciso a) del Artículo 12 de esta Ley;
b) la programación de gastos constituirá la previsión de los egresos, los cuales se calcularán en función al tiempo de ejecución de las actividades a desarrollar durante el ejercicio fiscal, para el cumplimiento de los objetivos y metas. Dicha programación se hará en base a un plan de acción para el ejercicio proyectado, de acuerdo con los requerimientos de los planes de corto, mediano y largo plazos. Se fijarán igualmente los objetivos y metas a conseguir, los recursos humanos, materiales y equipos necesarios para alcanzarlos sobre la base de indicadores de gestión o producción cualitativos y cuantitativos que se establezcan; y
c) la programación del financiamiento correspondiente al ejercicio fiscal proyectado se basará en la proyección del ahorro público y la capacidad de endeudamiento del país.
Los administradores de los organismos y entidades públicas que tengan a su cargo realizar el cálculo de los recursos presupuestarios, incluida la recaudación y el control de los ingresos, serán legal y personalmente responsables de la veracidad de la información que proporcionen.
Artículo 14.- Lineamientos y montos globales.
El Poder Ejecutivo, sobre la base de la anterior programación, determinará anualmente por decreto y dentro del primer cuatrimestre los lineamientos para la formulación del Presupuesto General de la Nación, teniendo principalmente en cuenta los objetivos de la política económica, las estrategias de desarrollo, el programa monetario y el plan anual de inversión pública.
Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación a la educación y al Poder Judicial, no serán inferiores al veinte por ciento ni al tres por ciento, respectivamente, del total asignado a la Administración Central, excluidos los préstamos y otras operaciones de crédito público, y las donaciones o asistencias financieras no reembolsables. En el caso del monto asignado al Poder Judicial, éste incluirá los organismos citados en los incisos g), h), i) y j) del Artículo 3o. de esta ley.
Artículo 15.- Formulación de los Anteproyectos y Proyectos de Presupuesto.
Los anteproyectos y proyectos de presupuesto de los organismos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación serán compatibles con los planes operativos institucionales, conforme a los siguientes criterios:
a) los organismos de la Administración Central elaborarán sus anteproyectos de presupuesto con sujeción a los lineamientos y montos globales que determine el Poder Ejecutivo y sobre la base de la estimación de recursos financieros y las prioridades de gasto e inversión pública establecidos también por el Poder Ejecutivo para el ejercicio fiscal correspondiente. Se entenderá por Administración Central los organismos y entidades incursos en los incisos a) y l) del Artículo 3o. de esta ley;
b) los organismos y entidades citados en el Artículo 3o., incisos b), c), d), e), f), g), h), i), j) y k) de la presente ley, elaborarán sus proyectos y anteproyectos de presupuesto teniendo en cuenta la estimación de los ingresos previstos en sus respectivas cartas orgánicas y leyes especiales, así como el monto de las transferencias provenientes del Tesoro Público y las interinstitucionales, que les será determinado y comunicado por el Poder Ejecutivo; y
c) los anteproyectos de presupuestos así formulados, serán presentados al Ministerio de Hacienda dentro del primer semestre de cada año. Si no fueran presentados en el plazo establecido, su programación quedará a cargo del Ministerio de Hacienda.
Artículo 16.- Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación.
El Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación consolidado con las disposiciones especiales y generales del ejercicio, elaborado por el Poder Ejecutivo, será presentado al Congreso Nacional a más tardar el primero de setiembre de cada año, acompañado de:
a) una exposición sobre la política fiscal, los objetivos y las metas que se propone alcanzar, así como de la metodología y los fundamentos técnicos utilizados para la estimación de los ingresos y para la determinación de los créditos presupuestarios;
b) un informe sobre la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal anterior y del primer semestre del ejercicio fiscal vigente; con su correspondiente comparación con el proyecto presentado; y
c) los presupuestos de gastos detallados por organismos y entidades con el resumen del personal y anexos, en los términos del inciso d) del Artículo 12 de la presente ley.
Artículo 17.- Estudio del Proyecto.
En el estudio del Proyecto de Ley de Presupuesto por el Congreso Nacional no se podrán reasignar recursos destinados a inversiones con el propósito de incrementar gastos corrientes ni aquellos con afectación específica previstos en leyes especiales. Las ampliaciones presupuestarias solo podrán destinarse a rubros de inversión y deberán prever específicamente su fuente de financiamiento.
Artículo 18.- Relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Las relaciones del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo en materia presupuestaria se mantendrán exclusivamente a través del Ministerio de Hacienda, el que podrá proponer modificaciones al Proyecto de Presupuesto después de presentado, siempre que existan razones fundadas y el respaldo económico requerido para tales modificaciones.
Artículo 19.- Vigencia del Presupuesto General de la Nación.
El ejercicio financiero o ejercicio fiscal se iniciará el 1 de enero y finalizará el 31 de diciembre de cada año.
En las situaciones previstas por el Artículo 217 de la Constitución Nacional seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso.
También seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso:
a) durante la tramitación de la objeción parcial o total por el Poder Ejecutivo del Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación sancionado por el Congreso;
b) cuando, aceptada la objeción parcial por el Congreso, éste no decidiera sancionar la parte no objetada de dicho proyecto; y
c) cuando, producida la objeción total, ambas Cámaras no confirmaran la sanción inicial del Congreso.
CAPÍTULO III
DE LA EJECUCIÓN Y MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
Artículo 20.- Ejecución del Presupuesto.
El Ministerio de Hacienda mantendrá el equilibrio presupuestario y resguardará el cumplimiento del Plan de Ejecución del Presupuesto. Para el efecto los organismos y entidades del Estado presentarán al Ministerio de Hacienda, cada año, el plan anual de cuotas de ingresos y gastos sobre la base del calendario de realizaciones, del cual derivarán los requerimientos de fondos para financiar los recursos humanos y materiales requeridos para el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales.
Artículo 21.- Plan Financiero.
La ejecución presupuestaria se realizará en base a planes financieros, generales e institucionales, de acuerdo con las normas técnicas y la periodicidad que se establezca en la reglamentación. Se tomarán en cuenta el flujo estacional de los ingresos y la capacidad real de ejecución del presupuesto de los organismos y entidades del Estado.
Dichos planes financieros servirán de marco de referencia para la programación de caja y la asignación de cuotas.
Sólo se podrán contraer obligaciones con cargo a saldos disponibles de asignación presupuestaria específica. No se podrá disponer de las asignaciones para una finalidad distinta a la establecida en el Presupuesto.
El Ministerio de Hacienda, previa coordinación con los organismos y entidades del Estado, propondrá al Poder Ejecutivo el plan financiero mensual de ingresos y gastos para la ejecución de sus presupuestos.
El Ministerio de Hacienda ejecutará el Presupuesto General de la Nación de conformidad a lo dispuesto por el Poder Ejecutivo sobre la propuesta del plan financiero.
Artículo 22.- Etapas de la ejecución del Presupuesto.
Las etapas de ejecución del Presupuesto General de la Nación son las siguientes:
a) ingresos:
- Liquidación: identificación de la fuente y cuantificación económico-financiera del monto del recurso a percibir.
- Recaudación: Percepción efectiva del recurso originado en un ingreso devengado y liquidado.
b) gastos:
- Previsión: Asignación específica del crédito presupuestario.
- Obligación: Compromiso de pago originado en un vínculo jurídico financiero entre un organismo o entidad del Estado y una persona física o jurídica.
- Pago: Cumplimiento parcial o total de las obligaciones.