POR LA CUAL SE REVOCA LA RESOLUCIÓN MTESS Nº 539/2021 DE FECHA 23 DE ABRIL DE 2021 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL PROCEDIMIENTO PARA LA EXONERACIÓN DE MULTAS POR INSCRIPCIÓN TARDÍA, PRESENTACIÓN TARDÍA DE PLANILLAS Y COMUNICACIONES TARDÍAS PARA LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (MIPYMES)”
Asunción, junio de 2024.
VISTO: el Memorándum DROP N° 067/2024 de la Dirección de Registro Obrero Patronal, remitido por Memorándum VMT N° 93/2024 del Viceministerio de Trabajo, por el cual se eleva a consideración la propuesta de dejar sin efecto la Resolución MTESS Nº 539/2021 de fecha 23 de abril de 2021 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL PROCEDIMIENTO PARA LA EXONERACIÓN DE MULTAS POR INSCRIPCIÓN TARDÍA, PRESENTACIÓN TARDÍA DE PLANILLAS Y COMUNICACIONES TARDÍAS PARA LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (MIPYMES)”; y
CONSIDERANDO: Que, la Resolución MTESS N° 539/2021 establece un régimen de exoneración de multas impuestas a las MIPYMES por inscripción tardía, presentación tardía de planillas laborales y comunicaciones tardías ante la Autoridad Administrativa del Trabajo (AAT), previstas en el Decreto N° 8304/2017, modificado por Decreto N° 9368/2018.
Que, a fin de adentrarnos en el análisis pertinente, primeramente, debemos remitirnos a lo establecido en la Ley Nº 4457/12 “PARA LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (MIPYMES)”, que tiene por objeto “proveer un marco regulatorio que permita promover y fomentar la creación, desarrollo y competitividad de las micro, pequeñas y medianas empresas, para incorporarlas a la estructura formal productora de bie-
nes y servicios, y darles identidad jurídica”.
Que, así también, la citada ley en el Capítulo “IX DE LAS PENALIDADES”, Art. 48, dispone: “El régimen de sanciones previsto en el Libro V, Capítulo III, de la Ley N° 125/91 “QUE ESTABLECE EL NUEVO RÉGIMEN TRIBUTARIO”, modificada y ampliada por la Ley N° 2421/04 “DE REORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE ADECUACIÓN FISCAL”, se aplicará a las MIPYMES en los siguientes casos: a.
Cuando constatada la irregularidad en la primera intervención e indicadas las medidas correctivas, estas no fueran puestas en práctica dentro del plazo señalado por la Autoridad Tributaria, conforme lo previsto en el Artículo 42 de la presente Ley; b. Cuando aún exonerada de los recargos, la empresa no abone los impuestos y tasas adeudados por los años anteriores a la intervención, dentro del plazo señalado por los organismos recaudadores o de verificación;
c. Cuando sea constatada la defraudación tipificada en el Artículo 172 de la Ley N° 125/91 “QUE ESTABLECE EL NUEVO RÉGIMEN TRIBUTARIO; y, d. Cuando con anterioridad a la primera intervención, el órgano recaudador ordinario o el verificador del cumplimiento de la presente ley, vuelva a verificar irregularidades que de acuerdo con la legislación vigente merezcan sanción. e. En los casos que se comprueben indicios de dolo o fraude, el ente fiscalizador lo pondrá en conocimiento de la instancia administrativa y judicial que corresponda, sin perjuicio de las sanciones penales en los casos de evasión fiscal”.
Que, en este mismo contexto, el Artículo 49 de la citada Ley prevé la posibilidad de la sustitución de estas multas por cursos de capacitación: “En los casos en que las Micro y Pequeñas empresas se vean obligadas al pago de multas por la comisión de infracciones formales, podrán sustituirlas por cursos de capacitación que podrán ser realizados por el sector público o privado, debidamente fiscalizados. Las multas serán exoneradas contra la presentación del certificado de cumplimiento y aprobación del curso realizado en el equivalente del costo del curso. La autoridad de aplicación reglamentará el sistema de implementación”.
Que, la citada Ley fue reglamentada por Decreto N° 11453/13 del 23 de julio de 2013 “Por el cual se reglamenta la Ley N° 4457/2012 “Para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas”, en cuyo Capítulo VI “Del Régimen Tributario” dispone: “Artículo 34. Fiscalización Tributaria y Control de Obligaciones: De conformidad con lo establecido en el Artículo 42 de la Ley, la Administración Tributaria indicará las medidas correctivas a las irregularidades comprobadas por los órganos recaudadores o verificadores y establecerá un plazo para su cumplimiento”.
Que, resulta pertinente también mencionar lo dispuesto en el Artículo 42 de la Ley N° 4457/12, al cual nos remite el artículo citado precedentemente, que dispone: “FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA: La primera intervención de las Microempresas por los órganos recaudadores ordinarios o el verificador del cumplimiento de obligaciones impuestas por la presente ley, se limitará a dejar constancia de las irregularidades comprobadas y a comuni-
carlas a la Administración Tributaria para que ésta indique las medidas correctivas y establezca un plazo prudencial para que se las ponga en práctica”.
Que, en el mismo capítulo del Régimen Tributario el Decreto N° 11453/13 dispone: “Artículo 35 Sustitución de Multas: A los efectos del Artículo 49 de la Ley, las Micro y Pequeñas Empresas podrán proceder a sustituir los montos adeudados en concepto de multas por infracciones formales con cursos de capacitación, debiendo ser estos últimos dictados por una entidad pública o privada debidamente acreditada por la Autoridad de Aplicación, así como los certificados respectivos deberán ser aprobados por dicha autoridad. No se emitirán sustituciones por cursos que no cumplan con los requisitos mencionados en el párrafo precedente, ni guarden relación con el giro económico de la empresa o su estión”.
Que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 13 “Definición del Sistema Empresarial del Estado”, la Autoridad de Aplicación de la Ley 4457/12 es el Ministerio de Industria y Comercio (MIC), de modo que las instituciones públicas o privadas que deseen dictar los cursos de capacitación en el marco de la referida ley deberán estar acreditadas por el MIC; así también, los certificados emitidos luego de la culminación de los cursos deben ser aprobados por el MIC. En este sentido, cabe también hacer mención de lo dispuesto en el último apartado del Artículo 49 de la referida ley, que establece que “La autoridad de aplicación reglamentará el sistema de implementación” de la sustitución de multas por cursos de capacitación.
Que, asimismo, el Decreto Reglamentario de esta ley establece en el Artículo 36 ciertos requisitos para la certificación: “Los certificados por medio de los cuales se instrumente lo previsto en el artículo anterior deberán contener: a) la identificación de la entidad que haya dictado en curso; b) individualización del curso impartido; c) identificación de la micro o pequeña empresa que haya recibido el curso, así como el detalle de aquellos empleados que asistieron; duración e inversión que significó el curso; y e) constatación de haberse aprobado el curso por la empresa en su conjunto”.
Que, por último, el artículo 43 del citado Decreto Reglamentario establece sanciones en caso de incumplimiento ante la Autoridad Administrativa del Trabajo: “En caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 45 de la Ley será sancionado de conformidad con lo establecido en los artículos 385 y 398 del Código del Trabajo”. Cabe mencionar que el artículo 45 de la Ley se refiere al Seguro Social Obligatorio, y dispone que “El seguro Social de Salud del Instituto de Previsión Social será obligatorio para las MIPYMES…”.
Que, conforme al análisis de la normativa legal y reglamentaria citada, entendemos que la sustitución de las multas por cursos de capacitación prevista en el Artículo 49 de la Ley 4457/12 y en los Artículos 35 y 36 de su Decreto Reglamentario, se refiere exclusivamente a las multas aplicadas en el marco de la referida ley, según se desprende de lo dispuesto en el Artículo 48 que se refiere a las “Sanciones”. De modo que la sustitución de multas por cursos de capacitación prevista en el Artículo 49 de la Ley N° 4457/12 es aplicable únicamente a las sanciones impuestas por incumplimiento del régimen tributario.
Que, ante la consulta realizada por la Máxima Autoridad Institucional de esta Cartera de Estado sobre el alcance de la aplicación del Artículo 49 de la Ley N° 4457/12 a las multas impuestas por la Autoridad Administrativa del Trabajo por incumplimiento de normas laborales, de higiene y seguridad ocupacional o si se halla restringida a cuestiones tributarias, el titular de la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios remitió el Dictamen DJGI N° 279 del 29 de abril de 2024 de la Gerencia General de Impuestos Internos, dependiente de esa Dirección Nacional.
Que, tras analizar la normativa mencionada, el dictamen señala: “Estas disposiciones establecen un mecanismo alternativo para las MIPYMES que se enfrentan al pago de multas por la comisión de deberes formales. Aquellas empresas que se encuentren en esta situación tienen la opción de sustituir el pago de las multas por la realización de cursos de capacitación, que pueden ser llevados a cabo tanto por entidades del sector público como del sector privado, siempre y cuando estén debidamente autorizadas. Una vez completado el curso, las multas serán exoneradas siempre y cuando la empresa presente un certificado que acredite su cumplimiento y aprobación del curso. Además, la multa debe tener un valor equivalente a la capaci-
tación realizada”. Y el dictamen concluye: “Conforme a lo descrito, realizada la interpretación sistemática del artículo 49, el cual dispone la sustitución de multas por capacitaciones, verificamos que la misma circunscribe su alcance a las infracciones de carácter tributario, puesto que, entendido como un conjunto con las demás disposiciones del Capítulo XI –artículos 48 y 50, específicamente- se deduce claramente que las infracciones formales a las que alude son aquellas que se encuentran contempladas en el régimen de sanciones previsto en la Ley N° 125/1991. Por tanto, concluimos que la sustitución de multas por capacitación previsto en el artículo 49 de la Ley N° 4457/2012, es de aplicación exclusiva a la infracción de deberes
formales contenidas en el Libro V de la Ley N° 125/1991, modificada por la Ley N° 2421/2004”.
Que, seguidamente pasaremos a analizar la pertinencia y legalidad de la Resolución MTESS N° 539/21, por la cual establece un régimen de exoneración de multas impuestas a las MIPYMES por inscripción tardía, presentación tardía de planillas laborales y comunicaciones tardías ante la Autoridad Administrativa del Trabajo (AAT), dictada por la Máxima Autoridad Institucional del MTESS en abril de 2021 en el marco de la mencionada Ley N° 4457/12.
Que, es así que con base en la Ley de MIPYMES fue dictada la Resolución MTESS N° 539/21 del 23 de abril de 2021, en cuyo considerando menciona: “Que, el artículo 49 de la Ley N° 4457/12 “PARA LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (MIPYMES)” dispone: “En los casos en que las Micro y Pequeñas empresas se vean obligadas al pago de multas por la comisión de infracciones formales, podrán sustituirlas por cursos de capacitación que podrán ser realizados por el sector público o privado, debidamente fiscalizados. Las multas serán exoneradas contra la presentación del certificado de cumplimiento y aprobación del curso realizado en el equivalente del costo del curso. La Autoridad de aplica-
ción reglamentará el sistema de Implementación”.
Que, y fundado en el citado artículo resolvió: “Art. 1° ESTABLECER el procedimiento para la exoneración por única vez de las multas impuestas por el Decreto N° 8304/17, modificado por el Decreto N° 9368/18 aplicadas a la Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) “Categorizadas según el Decreto N° 3698/20” a ser sustituidas por una capacitación de conformidad a la Ley N° 4457/12 “PARA LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS
EMPRESAS (MIPYMES)”. Art. 2° ESTABLECER que la MIPYMES que no hayan cumplido con lo establecidos en los artículos 3° “INSCRIPCIÓN PATRONAL” y el Art. 10 “PRESENTACIÓN DE PLANILLAS LABORALES ANUALES Y COMUNICACIONES DE MOVIMIENTOS DE EMPLEADOS”, cuya sanción establecida en los Arts. 6°, 11 y 12 del Decreto N° 8304/17, modificado por el Decreto N° 9368/18 podrán ser exoneradas por única vez a la solicitud de la patronal, accediendo a una capacitación on line implementado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social…”.
Que, tenemos así que la resolución fue dictada en el marco de lo dispuesto en el Art. 49 de la Ley 4457/12, la cual, conforme al análisis realizado precedentemente, es aplicable únicamente a las multas impuestas por infracciones tributarias por parte de las Mipymes, conforme se desprende de lo dispuesto en el citado artículo. Además, el mismo artículo dispone que la Autoridad de Aplicación, es decir el MIC, reglamentará el sistema de implementación de la sustitución de las multas impuestas por cursos de capacitación, de modo que es el MIC el ente competente para reglamentar
la implementación del referido artículo, no así el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Que, es así que, primeramente, a nuestro criterio y según la postura de la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios, la sustitución de multas por cursos de capacitación prevista en el Artículo 49 de la Ley de Mipymes no es aplicable a las multas impuestas en el marco de sumarios administrativos instruidos por el MTESS por incumplimientos de normas laborales, de salud y seguridad ocupacional, sino exclusivamente a sanciones tributarias. Por ello, consideramos que tampoco resulta aplicable a las multas impuestas ante los incumplimientos de las obligaciones establecidas en el Decreto N° 8304/2017 y su modificatoria.
Que, en segundo lugar, cabe mencionar una cuestión no menos importante. El Artículo 1° de la Resolución MTESS N° 539/2021, que dispone el procedimiento para la exoneración por única vez de las multas impuestas por el Decreto N° 8304/17, modificado por el Decreto N° 9368/18, aplicadas a la Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) categorizadas según el Decreto N° 3698/20 a ser sustituidas por una capacitación de conformidad a la Ley N° 4457/12, fue redactado en total contravención a lo dispuesto en la Ley N° 4457/12, teniendo en cuenta que el Art. 49 de la misma dispone que las multas serán exoneradas con la presentación del certificado de cumplimiento y aprobación del curso realizado en el equivalente del costo del curso. De modo que la multa impuesta solo podrá ser exonerada en proporción al costo del curso realizado, de ninguna manera en su totalidad como lo establece la resolución objeto de estudio, motivo por el cual lo dispuesto en la Resolución MTESS N° 539/2021 contraría lo dispuesto en la norma legal.
Que, así también, el Decreto Reglamentario N° 11453/13 dispone en el artículo 36 que los certificados de realización de los cursos deberán contener: d) “la duración e inversión que significó el curso”; requisito que permitirá justipreciar el equivalente del costo del curso que será exonerado de la multa impuesta a la empresa, lo que implica que la misma debe presentar necesaria y previamente a la sustitución el certificado del curso realizado, en el que conste la inversión que significó el mismo.
Que, si bien la Ley N° 4457/12 otorga el beneficio de sustitución de multas por realización de cursos, lo hace disponiendo requisitos que deben ser reunidos para acceder a tal beneficio, pero en ningún caso autoriza la exoneración de la totalidad de la multa como lo dispone la resolución en estudio.
Que, por lo que con base en el análisis precedente, se concluye que la Resolución MTESS N° 539/21 fue dictada en total violación a lo dispuesto en la norma legal:
Porque la Ley N° 4457/12 establece que la Autoridad de Aplicación es el Ministerio de Industria y Comercio y es ésta la institución que por imperio de la ley debe reglamentar la aplicación del Artículo 49, no así el MTESS.
Porque la sustitución de multas por cursos de capacitación establecida en el Capítulo IX de la Ley N° 4.457/12 “De las Penalidades” es aplicable únicamente a las multas impuestas por la comisión de infracciones formales, estas son infracciones tributarias por parte de las Mipymes. En este sentido, cabe mencionar que uno de los objetos de la ley es justamente formalizar las Mipymes. Este parecer es sustentado con lo dispuesto en el Artículo 43 del Decreto Reglamentario N° 11453/13, que dispone: “Sanciones en caso de incumplimiento ante la Autoridad Administrativa del Trabajo:
En caso de incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 45 de la ley será sancionado de conformidad con lo establecido en los artículos 385 y 398 del Código del Trabajo”. Cabe mencionar que el Artículo 45 dispone que el Seguro Social de Salud del Instituto de Previsión Social será obligatorio para las Mipymes. De modo que la misma ley dispone sanciones para las Mipymes en caso de incumplimiento de normas laborales.
Porque la Resolución MTESS N° 539/2021 dispone que las multas impuestas podrán ser exoneradas totalmente, cuando que la ley y el decreto reglamentario disponen que las multas impuestas podrán ser exoneradas en proporción al costo de los cursos de capacitación realizados y previo cumplimiento de los requisitos establecidos.
Que, de manera que la Resolución MTESS N° 539/2021 del 23 de abril de 2021 debe ser revocada por resultar la misma manifiestamente irregular.
Que, con relación a la regularidad de los actos administrativos, la Ley N° 6715/2021 “De Procedimientos Administrativos” dispone en el Capítulo II los requisitos para su validez: “Artículo 7° Legalidad: El acto debe estar positivamente autorizado por el ordenamiento jurídico. Artículo 8°.- Competencia: El acto administrativo debe ser dictado por el órgano facultado por el ordenamiento jurídico, a través de la autoridad competente. Artículo 9°.- Finalidad
que lo autorizan, sin poder perseguir otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto. Las medidas que el acto establezca deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad”.
Que, en el caso objeto del presente análisis, queda claro que no se han observado los citados requisitos de regularidad del acto administrativo, en tanto que la Resolución MTESS N° 539/2021 fue dictada contrariamente a lo dispuesto en la Ley N° 4457/12; puesto que fue dictada por una autoridad distinta a la señalada en la norma para establecer la reglamentación, y se ha apartado del fin de la norma que busca fortalecer y formalizar las Mipymes. Más aún cuando la finalidad de las sanciones impuestas en el marco del Decreto N° 8304/2017, modificado por Decreto N° 9368/2018, es justamente reencauzar por medios sancionatorios a las empresas, de modo a que éstas observen a cabalidad el cumplimiento de las normas laborales, por lo que carece de sentido que la propia Administración que debe buscar fortalecer y formalizar a las Mipymes, beneficie a éstas con la sustitución de las multas impuestas por incumplimiento de estas normas, por cursos de capacitación, en detrimento de las reglas que establecen obligaciones en sede administrativa. De modo que, al carecer el acto administrativo de estos elementos de regularidad, resulta irregular, por lo tanto, debe ser revocado.
Que, con respecto a la sanción de las irregularidades del acto administrativo, la Ley N° 6715/21 “De Procedimientos Administrativos” dispone en el Artículo 22: “Revisión de oficio de actos anulables que no generen derechos subjetivos o no afecten intereses legítimos: Los actos anulables que no generen derechos subjetivos o no afecten intereses legítimos podrán ser revocados y subsanados de oficio en sede administrativa en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico”.
Que, en cuanto a la revocación de los actos administrativos, la citada ley dispone en el Artículo 26: “Es revocable el acto administrativo cuando fuere discrecional y de ejecución sucesiva o continuada en los siguientes casos: Por cambio del criterio de la autoridad respecto del mejor modo de satisfacer las necesidades públicas”. En todos estos casos la revocación sólo tiene efecto para el futuro.
Que, la Dirección General de Asesoría Jurídica emitió el Dictamen DGAJ N° 178/2024 de fecha 03 de junio de 2024, en el cual concluye que se encuentran reunidas las condiciones para que se dicte resolución por la que se deje sin efecto la Resolución MTESS N° 539/2021 de fecha 23 de abril de 2021.
Que, la Ley 5115/13 "Que crea el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social" en su Art 11 “Funciones Generales” establece: “El Ministro/a en las áreas de trabajo, empleo y seguridad social, ejercerá las siguientes funciones y atribuciones generales: (…) 6. Dictar las normas generales reglamentarias relativas al ámbito de su competencia legal y fiscalizar su cumplimiento"; 7. “Adoptar medidas de administración, coordinación, supervisión y control necesarias para asegurar el cumplimiento de las funciones de su competencia”
POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones;
LA MINISTRA DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
R E S U E L V E:
Art. 1° REVOCAR la Resolución MTESS Nº 539/2021 de fecha 23 de abril de 2021 “POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL PROCEDIMIENTO PARA LA EXONERACIÓN DE MULTAS POR INSCRIPCIÓN TARDÍA, PRESENTACIÓN TARDÍA DE PLANILLAS Y COMUNICACIONES TARDÍAS PARA LAS MICRO, PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (MIPYMES)”, por los fundamentos expuestos en el considerando de la presente resolución.
Art. 2º NOTIFICAR a las áreas que corresponda, cumplido archivar.