POR LA CUAL SE DEJA SIN EFECTO LA RESOLUCIÓN MTESS No 47 /2016, LA RESOLUCIÓN MTESS 56/17, SE DEROGAN LOS ARTÍCUTOS 3o y 4o DE LA RESOLUCIÓN MTES S 29 / 2023 Y SE APRUEBA EL MANUAL DE PROCEDIMIENTO DE INSPECCIÓN Y FISCALTZACIÓN LABORAL, CONTENIDO EN EL ANEXO I DE LA PRESENTE RESOLUCIÓN.
Asunción, 2l de mayo de2024.
VISTO: el Memorándum VMT N' 22/2024 de fecha 19 de ene¡o de 2024 del Viceministerio de Trabajo, por el cual eleva el proyecto de Manual de Procedimiento de Inspección y Fiscalización Laboral de la Dirección General de Inspección y Fiscalización de Trabajo y solicita dejar sin efecto la Resolución MTESS N' 47 /2016 y la Resolución MTESS N" 56/2017, a fin de mejorar y modernizar los procedimientos en el ámbito de control y verificación de las normativas laborales de los establecimientos o empresas de todo el territorio nacional; y
CONSIDERANDO: Que, la Constitución de la RepúblicadelParaguay de 1992, en su artículo 86 establece que todos los habitantes de la República tienen derecho a un trabajo lícito, libremente escogido y a realizarse en condiciones dignas y justas, e igualmente dispone que se protegerá el trabajo en todas sus formas y que los derechos del trabajador son irrenunciables. También la Constitución Nacional establece que el órgano creado por ley será el encargado de controlar el cumplimiento de la normativa laboral.
Que, por Ley N" 1235 / 67 elParaguay ha ratificado el Convenio N" 81 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) "Sobte la Inspección del Trabajo", adoptado en la 30'Conferencia en el año 7947, relativo a la industriay al comercio. Según este convenio todo miembro de la organización que lo haya ratificado debe mantener un sistema de inspección del trabajo en los establecimientos de estas actividades, y los inspectores que laboren para este sistema, deben velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los
trabajadores.
Que, la Ley N" 21311993 y sus modificatoria - Código del Trabajo - establecen las regulaciones respecto a la relación entre los empleadores y sus trabajadores respecto a la actividad laboral que se da en forma voluntaria, subordinada y retribuida. En este cuerpo normativo están contenidos los derechos de los trabajadores, entre los que encontramos también los relativos a la seguridad social. Además, en el referido Código se establecen las sanciones que corresponden en casos de incumplimientos.
El Código Laboral dispone que la Autoridad Administrativa del Trabajo, actualmente ejercida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, debe adoptar un sistema eficiente de inspección y fiscalización. Asimismo, el mismo cuerpo normativo dispone regulaciones sobre la salud y seguridad ocupacional las que están complementadas por el Decreto N" 14390/92 que es el Reglamento General Técnico en esta materia
Que, la Ley N° 5115 / 13, que crea el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en su articulo 2' dispone que esta Cartera de Estado ejerce el rol de policía laboral en su carácter de Autoridad Administrativa del Trabajo, para supervisar que los derechos laborales sean cumplidos. Asimismo, en su artículo 3° establece'. " Objetivos: Son objetivos principales del Ministerio en el ámbito de su competencia entre otros, los siguientes: 1. Velar por la protección de los trabajadores y las trabajadoras en sus distintas dimensiones, garantimndo el respeto de sus derechos, especialmente de quienes se encuentren en condiciones de yulnerabilidad,,, (sic.)"
Que, el artículo 4" de la referida Ley N' 5115 / 13 describe las atribuciones de esta Cartera de Estado en materia de control y fiscalización de normas generales, de seguridad social y de de salud y seguridad ocupaciona|. " Competencia: 4. Elaborar, ejecutar y f;scalimr las nolrnas generales y particulares referidas a higiene, salud seguridad y medicina del trabajo en los lugares o ambientes donde se desarrollan las tareas, en las empresas ubicadas en el territorio nacional, organismos y elnpresas del Estado y en las ernpresas binacionales, I l, Ejercer el poder de policía en el orden laboral y de seguridad social. 12, Elaborar, aplicar y f;scaliznr el régimen de trabajo de mujeres, rnenores de edad, personas con discapacidad y otros
grupos en condiciones de vulnerabilidad... (sic.)"
Que, la mencionada ley en su artículo 16 fija la competencia de la Dirección General de Inspección y Fiscalización de Trabajo en los siguientes términos: "A este órgano le compete la inspección, vigilancia y fiscalimción de los establecimientos industriales, comerciales, mineros, obrajeros, agrícolas y ganaderos así como las oficinas prestadoras de senicios afin de velar por elcumplimiento de la legislación laboral y de seguridad social en todo el tenitorio nacional, relativas a las condiciones de trabajo, la salud y seguridad ocupacional, a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión y a la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, incluidas las normas laborales que protegen especialmente
a mujeres, niños, niñas y adolescentes, en coordinación con los otros órganos del Ministerio (sic.)"
Que, en el contexto de dar efectivo cumplimiento a las disposiciones legales vigentes que la observancia de la normativa en el ámbito del trabajo, la salud y seguridad ocupacional y la seguridad social, resultó imprescindible Administración llevar a cabo una revisión exhaustiva y una actuahzación integral del procedimiento general de inspección y fiscalización. La definición y actualización de los procedimientos de inspeccióny fiscalización cuya
atribución corresponde legalmente al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, responde a la necesidad de definir el objeto, el alcance, el ámbito de aplicación y las etapas del proceso, así como las regulaciones propias de cada una de la fases que comprende la actuación inspectiva, con miras alograr un control efectivo apartir de la f,rjación de reglas adaptadas a las necesidades contemporáneas para el control del cumplimiento de los derechos de los trabajadores, en virtud del carácter de orden público que reviste el ordenamiento jurídico laboral en esta materia
Que, la revisión tuvo en cuenta las necesidades y demandas actuales, así como los avances y cambios en el entorno laboral y social que reflejan las necesidades actuales y que puedan garantizar que los procesos de fiscalización sean transparentes, eficaces, eficientes e imparciales
Que, uno de los principales objetivos de esta actualización es ajustar el procedimiento inspectivo a los lineamientos del Convenio OIT N° 81 y sus recomendaciones, así como evitar cualquier contradicción en los procesos de fiscalización y garantizar un control efectivo del cumplimiento de la legislación laboral, de seguridad social y de salud y seguridad ocupacional, que solo mediante la implementación de reglas claras y actlalizadas puede asegurar un ambiente laboral seguro, justo y cumplidor de la ley para todos los trabajadores y empleadores
Que, la Dirección General de Asesoría Jurídica del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social se expidió en los términos del Dictamen DGAJ N' 11 l/2024 del 19 de maÍzo de 2024, por el cual recomienda la aprobación del Manual de Procedimiento de Inspección y Fiscalización elevado por el Viceministerio de Trabajo.
Que, laLey N° 5115/2013, en su Artículo 11 "Funciones Generales", establece: "El/La Ministro/a en las areas de trabajo, de empleo y de seguridad social, ejercera las siguientes funciones y atribuciones generales: (...) 7. Adoptar las medidas de administración, coordinación, supervisión y control necesarias para asegurar el cumplimiento de las funciones de su competencia. .. "
POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones,
LA MINISTRA DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
R E S U E L V E:
Art. l°.- DEJAR SIN EFECTO la Resolución MTESS N" 47 /2016, "POR LA CUAL SE DEJA SIN EFECTO LA RESOLUCIÓN MTESSN' 622/2015 Y SE APRUEBA EL PROCEDIMIENTO GENERAL DE INSPECCIÓN PARE EL CONTROL DE LA LEGISLACIÓN LABORAL, DE SEGURIDAD SOCIAL Y DE SEGURIDAD Y SALUD OCUPACIONAL"
Art.2°.- DEJAR SIN EFECTO la Resolución MTESS N" 56/2017, "POR LA CUAL SE AMPLÍA LA RESOLUCIÓN MTESS N" 47 /16 DE FECHA 26DE ENERO DE 2016 Y SE AMPLÍA EL REGLAMENTO DE TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS LABORALES, DE SEGURIDAD SOCIAL Y DE SEGURIDAD Y SALUD OCUPACIONAL Y PARA LOS SIIMARIOS ADMINISTRATIVOS
INSTRUÍDOS POR EL INCTIMPLIMINETO DE DICIIAS NORMAS''.
Art. 3° DEROGAR los Artículos 3o y 4o de la Resolución MTESS N" 29/2023, "POR LA CUAL SE REVOCA EL ART. 17 DE LA RESOLUCIÓN MTESS N' 56117 DE FECHA 30 DE ENERO 2OI7 Y LA RESOLUCÍON MTESS N" 1655/22 DE FECHA 23 DE SETIEMBRE DEL 2022" .
Art.4°.- APROBAR el Manual de Procedimiento de Inspección y Fiscalización Laboral contenido en el Anexo I de la presente Resolución, que consta de 64 (sesenta y cuatro) fojas.
Art.5°.- ENCOMENDAR al Viceministerio de Trabajo a través de la Dirección General de Inspección y Fiscalización de Trabajo, tomar los recaudos conespondientes para la correcta implementación.
Art.6°.- NOTIFICAR a las áreas que corresponda y cumplido, archivar
I. PRESENTACIÓN
Se ha señalado que las prlmeras reglamentaciones sobre el trabajo en el mundo se dirigieron a establecer una protecc¡ón a los obreros en el desempeño de sus labores, resultado de momentos gloriosos de gran sens¡bilización humana, reivindicando la dignidad del hombre y evitando a toda costa la prolongación histórica de su explotación.
No se debe olvidar que el cumplimiento de las normas laborales por pafte de los empleadores y de las autoridades del trabajo permite, por un lado, mantener una cultura de la legalidad y la conservación del Estado de derecho, y por el otro, el desarrollo de las formas productivas que llevan a su vez a facilitar el camino para entrar a los procesos de modernas formas de la división del trabajo. Está claro que en esta dicotomía de eficacia de las normas de trabajo existen otros dos factores importantes a mencionar; nos referimos a la política económica-laboral y a la función de fiscalizacién
de las normas laborales, como se le conoce a la figura jurídica de la inspección del trabajo.
Una vez expedidas las leyes, reglamentos y demás disposiciones jurídicas relativas al trabajo por los poderes públicos facultados legalmente para ello, suponen su acatamiento irrestricto por quienes están obligados a hacerlo, no obstante, éstas pueden no ser observadas. Generalmente, una norma jurídica que no es obedecida tiene sus propias sanciones, las cuales se objetivarán cuando las autoridades respectivas impongan su cumplimiento, ya sea porque el accionar de los órganos estatales, si es el caso, sea promovido a instancia de parte o de oficio.
De acuerdo con lo anterior, en el ámbito del derecho del trabajo la verificación del cumplimiento de las normas de la materia, además de las acciones que puedan ser promovidas ante las instancias respectivas, existe una institución a la que se le han encomendado las tareas específicas de fiscalización y vigilancia del cumplimiento de las normas laborales, no sólo por el hecho de perseguir la armonía entre los factores de la producción, sino por la gran impoftancia que encierra el mundo del trabajo en el desarrollo económico de una sociedad y acerca de los sectores que éste involucra.
Se ha señalado en términos generales la importancia de mantener no solamente adecuadas regulaciones al trabajo, sino también el contar con los instrumentos técnico-jurídico-administrativos que hagan posible su cumplimiento, determinados y establecidos actualmente por el Estado, realizando en ese sentido servicios administrativos, como bien ha apuntado Brandao Cavalcanti al hablar del poder de policía, "...en beneficio... del interés colectivo, de la salud, del orden público, de la seguridad, y aún más, de los intereses económicos y sociales".
La creación de departamentos, oficinas y direcciones encargadas de la v ia de la derecho del trabajo se funda en socioeconómicos, de cuyos resultados depende en gran parte el logro del bienestar social
Así pues, la dignificación del hombre trabajador significa que al reconocerse sus derechos ha de regularse también respecto de los lugares en que ha de laborar, es decir, que el trabajo a desarrollar se haga en condiciones ópt¡mas de seguridad e higiene que permitan mantener al trabajador su integridad física y mental. En cuanto a las razones de legalidad, se hace acotación de la necesidad de creación de normas jurídicas, a través de las instancias gubernamentales facultadas para ello en materia laboral, que hicieran posible la dignificación del trabajador a través del establecimiento
de normas mínimas que fueran obligatorias en su observancia por parte de los mpleadores.
Por lo que hace a las cuestiones socioeconómicas, se puede mencionar que en la medida en que se aseguren derechos humanos laborales se crean ambientes de productividad, lo que lleva a su vez a darle cierta estabilidad económica a la empresa y con grandes posibilidades de alcanzar un lugar en el mercado y mantenerse en él. En cuanto al trabajador, el empleo le proporcionará no solamente los medios de subsistencia necesarios para él y su familia, sino también la posibilidad de lograr escalar socialmente a un estrato social.
En el fondo estamos haciendo referencia a la importancia que significa el hecho de que se observen las normas de trabajo que establece nuestra legislación, no solamente en cuanto a los efectos jurídicos de la relación entre los sujetos laborales, sino también por el sentido económico y social que el cumplimiento de la ley le representa al empleador y su empresa.
En este contexto, la inspección del trabajo es una institución muy inrportante en el mundo del labora y de cuyo funcionamiento depende el cumplimiento de las normas laborales.
La actualización de los reglamentos que la desarrollen resulta ser una tarea fundamental, ya que los mismos adelantos de las tecnologías pueden dejar fuera de la protección de las autoridades del trabajo a los trabajadores que se ven inmersos en nuevas formas de trabajo que resultan atípicas para las normas laborales. Resulta también imprescindible que el trabajador y las organizaciones profesionales conozcan sus derechos y obligaciones y se conviertan en un coadyuvante o auxiliar de los inspectores del trabajo para que denuncien las violaciones a sus derechos. Los empleadores, por su pafte, no deben olvidar que pueden solicitar asesoramiento sobre nuevas técnicas de producción, así como de la seguridad que deben guardar en los centros y establecimientos de trabajo, logrando con ello no figurar en las estadísticas de siniestros.
Entonces, en el ámbito laboral la inspección y fiscalización cumplen un papel fundamental en el aseguramiento de condiciones laborales justas, seguras y dignas para tod los trabajadores. Desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y creemos las regulaciones normativas y procedimientos
embarcan en la impoftante las normativas laborales.
Es así que en el presente Manual se presentan los procedimientos de inspección y fiscalización laboral a ser aplicados a través de la Dirección General de Inspección y Fiscalización de Trabajo de esta Institución, abordando la cuestión desde los fundamentos legales hasta las prácticas más efectivas para llevar a cabo esta tarea de manera adecuada.
El objetivo de ello es proporcionar a los inspectores y fiscalizadores una guía completa
y actualizada que les permita desempeñar su labor con rigor y responsabilidad,
mediante herramientas y directrices concretas para llevar a cabo de manera sus tareas.
De esta forma, las partes de este instrumento están diseñadas para brindar orientación
práctica y herramientas aplicables en el día a día a los funcionarios que cumplen esta
función, así como también para orientar a los trabajadores o autoridades para que
puedan solicitar la intervención inspectora.
A través de esta regulación no solo se aspira a determinar las responsabilidades y los
procedimientos a los cuales están sujetos, sino también a empoderar a quienes tienen
la importante tarea de velar por los derechos laborales y la justicia en el ámbito del
trabajo, dando respuesta a las necesidades actuales del mundo laboral. Con dedicación
y compromiso pueden construirse entornos laborales más equitativos y seguros para
todos.
II. INTRODUCCIóN
1. Consideraciones Previas
El presente manual tiene por objeto reglamentar el procedimiento de inspección
estableciendo el criterio administrativo, las competencias de la inspección del trabajo
conforme al Convenio No 81 de la O.I.T., ratificado por Ley 1235 de L967, y las leyes
aplicables a la materia en el ámbito nacional, asícomo las pautas para la detección de
las supuestas infracciones por incumplimientos de las normativas laborales vigentes, la
aplicación de medidas de mejoramiento, regularización y adecuación al ordenamiento
jurídico laboral, adoptando nuevos lineamientos enfocados a este tiempo.
El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, tiene como una de sus principales
atribuciones la inspección del trabajo, de acuerdo con las competencias originarias y
no delegadas en la República del Paraguay, lo cual se encuentra expresamente
normado la Constitución Nacional, el Código Laboral y la Ley 5115/13. El ejercicio
efectivo de dicha competencia se materializa en visitas de inspección a establecimientos
de trabajo mediante las cuales se constata o no la existencia de de supuestas
infracciones a las normas de fondo, correspondiendo en el primer caso, la iniciación de
administrativo de investigación, el cual debe asegurar el
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sancionatoria. En el segundo caso, es decir, de no detectarse las supuestas
infracciones, se da lugar al archivo del expediente.
El procedimiento inspectivo debe establecerse con precis¡ón a través de regulaciones
claras, para que cada uno de los agentes pueda tener un conocimiento acabado de
cómo actuar frente al caso concreto y dentro de su función específica, en la serie de
actos concatenados que integran el procedimiento administrativo que se pretende
regular. Debe destacarse que el procedimiento iniciado con una inspección laboral
donde se constató una irregularidad, sólo cumplirá eficazmente su fin si cuenta con la
dinámica suficiente, de modo tal que el acto administrativo resolutorio se alcance en el
tiempo adecuado, con el propósito de que el sistema funcione, no sólo como un
mecanismo sancionador, sino también como herramienta de corrección de la conducta
apartada de las normas laborales, con un acabado respeto a las formas
procedimentales que lo sustentan, evitando de esa manera dar lugar a planteamientos
defensivos que puedan influir negativamente en la consecución del objetivo final.
En ese entendimiento, la conducción política de este Ministerio, con las áreas
misionales y de apoyo de la institución, se ha propuesto iniciar un proceso de trabajo
de reingeniería integral del sistema de inspección del trabajo vigente, consistente en
una revisión y rediseño de los métodos y procedimientos aplicados, con el fin de
adecuarlos a la nueva visión de la inspección, para alcanzar mejoras sustanciales en
medidas críticas de rendimiento, como asimismo el mayor grado de eficacia, eficiencia
y transparencia en la labor administrativa,
2. Antecedentes del proceso de reingeniería. Confección del presente
Manual de Procedimientos.
Como antecedentes próximos de la reglamentación del proceso de inspección y
fiscalización tenemos la Resolución MTESS No 47116, modificada y ampliada por la
Resolución MTESS No 56/17, instrumentos normativos que precisaban una revisión
integral para ser ajustados y armonizados respecto a lo que la Administración precisa
para el correcto desempeño de una de sus funciones misionales: La inspección y
fiscalización. Si bien estas reglamentaciones contienen las disposiciones que regulan el
procedimiento inspectivo, las mismas carecen de pautas de orientación concretas para
que los inspectores actuantes, así como las dependencias que intervienen en el
proceso, puedan adaptar su actuación a reglas claras y precisas susceptibles de dar el
resultado propicio a la tarea inspectiva.
Es así que el diseño del presente Manual responde a la necesidad de establecer el
objeto, alcance, ámbito de aplicación, etapas del proceso, así como las regulaciones
propias de cada una de la fases que comprende la actuación inspectiva, el mapa del
proceso, los flujogramas, los instructivos, los formatos de las actas
providencia; con miras a lograr que el
sea eficaz, efectivo y eficiente
las necesidades contemporáneas para
Garc